Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie orzecznictwa o inwalidztwie prowadzonego przez lekarzy orzeczników ZUS

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z przesłaną przy piśmie z dnia 6 marca 2002 r., znak SPS-0202-804/02, interpelacją posła Marcina Wnuka w sprawie orzecznictwa o inwalidztwie prowadzonego przez lekarzy orzeczników ZUS uprzejmie wyjaśniam, że zmiana zasad orzekania o prawie do renty, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym i o ubezpieczeniu społecznym (DzU z 1999 r. nr 100, poz. 461), była jednym z elementów przyjętego w dniu 16 maja 1996 r. przez Radę Ministrów ˝Programu reformy ubezpieczeń społecznych˝.

   Za największą wadę poprzednio obowiązującego systemu przyznawania rent inwalidzkich uznano zawarte w nim elementy zabezpieczenia socjalnego. Praktycznie każdej osobie z ułomnością lub kalectwem przysługiwało prawo do świadczenia. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przyznawano renty osobom młodym, które mogły i powinny kontynuować zatrudnienie. Coraz powszechniejsze było więc przekonanie, że system ten (nie zmieniany w praktyce od 1954 r.) powinien - podobnie jak system emerytalny - odpowiadać rygorom ubezpieczeniowym. Ryzykiem objętym systemem ubezpieczenia społecznego powinien być nie uszczerbek na zdrowiu, lecz wyłącznie utrata zdolności do pracy w następstwie naruszenia sprawności organizmu, a renta powinna towarzyszyć tylko utracie lub znacznemu zmniejszeniu zdolności pracy.

   W takim właśnie kierunku nastąpiła nowelizacja przepisów w zakresie przyznawania prawa do renty z powodu niezdolności do pracy. Chodziło przede wszystkim o racjonalizację systemu w ten sposób, aby renty otrzymywali tylko ci ubezpieczeni, którzy rzeczywiście utracili zdolność do osiągania dochodów z pracy i którym renta powinna zastąpić utracone zarobki. Celem nadrzędnym stało się przekształcenie dotychczasowego systemu rentowego w rzeczywiste ubezpieczenie ryzyka utraty zdolności do pracy zarobkowej oraz stworzenie spójnego systemu rehabilitacji przedrentowej, który powinien zapewnić ubezpieczonemu rehabilitację w każdym przypadku rokującym możliwość odzyskania zdolności do wykonywania pracy zarobkowej.

   Zgodnie z obowiązującą od 1 stycznia 1997 r. definicją, niezdolną do pracy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania jej po przekwalifikowaniu do pracy w innym zawodzie. Samo naruszenie sprawności organizmu nie uprawnia do renty, jeśli nie towarzyszy mu ograniczenie zdolności do wykonywania pracy zarobkowej. Całkowita niezdolność do pracy ma miejsce wówczas, gdy nastąpiła utrata zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy.

   Częściowo niezdolną do pracy w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Pojęcie posiadanych kwalifikacji jest rozumiane bardzo szeroko. Przy ocenie niezdolności do pracy powinien być brany pod uwagę nie tylko zawód wyuczony w sensie wykształcenia, lecz wszystkie doświadczenia zawodowe osoby zainteresowanej, a także możliwość pracy w zawodach dostępnych z punktu widzenia jej kwalifikacji i predyspozycji. Osoby, które utraciły zdolność do pracy w dotychczasowym zawodzie, a byłyby zdolne do pracy w innym zawodzie po odpowiednim przekwalifikowaniu, mogą mieć przyznaną rentę szkoleniową na okres 6 miesięcy (z możliwością przedłużenia do 36 miesięcy, ze względu na program przekwalifikowania zawodowego).

   Nie ma zatem możliwości orzeczenia częściowej niezdolności do pracy w stosunku do osoby, która jest częściowo niezdolna, ale tylko do wykonywania dotychczasowego zatrudnienia, natomiast mogłaby podjąć inną pracę, zgodną z posiadanymi kwalifikacjami, albo po przekwalifikowaniu zawodowym. Tak określone warunki ograniczają możliwość uzyskania prawa do renty. Może ją uzyskać tylko taki ubezpieczony, który nie może w dotychczasowym stopniu kontynuować pracy zarobkowej z powodu utraty lub znacznego zmniejszenia zdolności do pracy.

   Od 1 stycznia 1999 r. powyższe zasady orzekania o niezdolności do pracy oraz przyznawania z tego tytułu uprawnień do renty są zamieszczone w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DzU nr 162, poz. 1118, ze zm.). W myśl tej ustawy organem orzekającym o niezdolności do pracy jest lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Lekarz orzecznik ZUS działa w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia ministra pracy i polityki socjalnej z dnia 8 sierpnia 1997 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy dla celów rentowych (DzU nr 99, poz. 612) może on wydać orzeczenie również bez badania osoby ubiegającej się o świadczenie, jeżeli posiadana dokumentacja jest wystarczająca do wydania orzeczenia. Lekarz orzecznik może również, przed wydaniem orzeczenia, zlecić uzupełnienie dokumentacji, w szczególności o opinie lekarza konsultanta lub psychologa albo o wyniki badań dodatkowych lub obserwacji szpitalnej. Lekarz konsultant i psycholog wydają opinie na podstawie bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o świadczenie oraz analizy dokumentacji medycznej i zawodowej.

   Pragnę dodać, że wprowadzając reformę orzecznictwa o niezdolności do pracy, przyjęto zasadę, aby o niezdolności do pracy orzekali lekarze o wysokich kwalifikacjach medycznych z praktycznym doświadczeniem orzeczniczym. Lekarzom orzecznikom postawiono wysokie wymagania co do ich zawodowych kompetencji. Zgodnie z § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia ministra pracy i polityki socjalnej lekarzem orzecznikiem ZUS może być lekarz będący specjalistą, tj. posiadający II stopień specjalizacji, w szczególności w zakresie takich dziedzin medycyny, jak: choroby wewnętrzne, chirurgia, neurologia, psychiatria, medycyna pracy i medycyna społeczna. Każdy z lekarzy orzeczników musi odbyć przeszkolenie w zakresie ustalonym przez naczelnego lekarza orzecznika zakładu, otrzymując potwierdzenie kwalifikacji orzeczniczych. Lekarze orzecznicy korzystają w bieżącej pracy z szeregu publikacji zakładu, wydawanych w celu doskonalenia umiejętności orzeczniczych oraz zapewnienia jednolitości zasad orzekania.

   Każda osoba kwestionująca decyzję odmawiającą prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy ma prawo dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. Może także zwrócić się do prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który sprawuje bezpośredni nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy, o zbadanie zgodności orzeczenia lekarza orzecznika ze stanem faktycznym i zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy. Jeżeli w toku kontroli orzeczeń naczelny lekarz zakładu stwierdzi, że istnieje brak zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy, może:

   - przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez lekarza orzecznika,

   - zlecić przeprowadzenie obserwacji szpitalnej,

   - uzyskać ekspertyzę orzeczniczo-lekarską z Instytutu Medycyny Pracy.

   Według danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w 1999 r. lekarze orzecznicy wydali 1 177 357 orzeczeń. W sprawach rent z tytułu niezdolności do pracy przekazano do sądów 125,7 tys. odwołań, które stanowiły tylko 10,7% wszystkich orzeczeń lekarzy orzeczników, Sądy wydały orzeczenia w 78,3 tys. spraw dotyczących orzeczenia lekarskiego, przy czym w 29,9 tys. spraw odwołanie uwzględniono, a w 47,7 tys. - odrzucono.

   Według danych ZUS-u liczba decyzji wydanych na tle orzeczeń lekarzy orzeczników dla celów rentowych w 2000 r. wynosiła blisko 846 tys. Od decyzji w sprawach świadczeń z ubezpieczenia społecznego wniesiono do sądów 285,5 tys. odwołań, z czego 148,7 tys. dotyczyło rent z tytułu niezdolności do pracy. Liczba odwołań dotyczących świadczeń uzależnionych od orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS rozpatrzona przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych wynosiła 107,8 tys., z tego w:

   - 40,9 tys. spraw uwzględniono odwołanie,

   - 65,4 tys. spraw oddalono odwołanie,

   - 1,4 tys. spraw umorzono postępowanie,

   Odwołania dotyczące rent z tytułu niezdolności do pracy stanowiły 17,58% decyzji wydanych na tle orzeczeń lekarzy orzeczników. Liczba spraw, w których sądy uwzględniły odwołania, stanowi jedynie 4,83% wszystkich decyzji wydanych w 2000 r. na tle orzeczeń lekarzy orzeczników.

   Z powyższego zestawienia wynika, że zdecydowana większość odwołań do sądu od decyzji rentowych spowodowana jest tym, że ubezpieczeni nie chcą pogodzić się z nowymi zasadami orzekania, które mają na celu nie tyle ustalenie wyłącznie uszczerbku na zdrowiu spowodowanego chorobą, ile ustalenie, czy wskutek uszczerbku na zdrowiu nastąpiła - i jakiego stopnia - niezdolność do pracy.

   Nie można więc zgodzić się z potoczną opinią, że duża liczba odwołań do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych świadczy o nieprzestrzeganiu przez lekarzy orzeczników ZUS przepisów regulujących zasady orzekania o niezdolności do pracy.

   Łączę wyrazy szacunku

   Podsekretarz stanu

   Krzysztof Pater

   Warszawa, dnia 20 marca 2002 r.