Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie obowiązku przygotowania raportu o oddziaływaniu inwestycji drogowej na środowisko

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na pismo z dnia 28 lipca 2005 r. (SPS-0202-10520/05), przedstawiam poniżej odpowiedź na interpelację pani poseł Anny Sobeckiej z dnia 9 lipca 2005 r., w sprawie obowiązku przygotowania raportu o oddziaływaniu inwestycji drogowej na środowisko.

   Obowiązek przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla projektowanych przedsięwzięć, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, znowelizowanej Dyrektywą 97/11/WE - istnieje od dnia 1 stycznia 2001 r. System ocen oddziaływania na środowisko reguluje ustawa - Prawo ochrony środowiska.

   W ubiegłym roku pojawiły się bardzo duże problemy odnośnie do wielu projektów ubiegających się o dofinansowanie z Funduszu Spójności. Najczęściej były one spowodowane pominięciem bądź niewłaściwym stosowaniem krajowych przepisów w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Tymczasem prawidłowe stosowanie przepisów w zakresie oceny oddziaływania na środowisko było i jest kluczowym warunkiem pozyskania środków z Funduszu Spójności i funduszy strukturalnych. Przejawia się to w konieczności udokumentowania spełnienia zgodności projektu z wymaganiami dyrektywy 85/337/EWG i 97/11/WE przed otrzymaniem jakiejkolwiek płatności z Komisji Europejskiej. Podstawowymi warunkami są: udokumentowanie przeprowadzonych konsultacji społecznych oraz przeprowadzenie, w razie potrzeby, oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, czyli na stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

   W wyniku dyskusji prowadzonych z przedstawicielami Komisji Europejskiej jej eksperci wskazali między innymi na konieczność rozszerzającej interpretacji orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, co wymagało doprecyzowania przepisów w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym, zgodnie z sugestiami Komisji Europejskiej, ustawa Prawo ochrony środowiska została odpowiednio zmieniona. Ponadto dokonano zmiany Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (zmiana ww. rozporządzenia z dnia 10 maja 2005 r.).

   Należy zauważyć, że jedne z najpoważniejszych zarzutów KE odnośnie do przeprowadzonych procedur ocen oddziaływania na środowisko dotyczyły projektów drogowych, których lokalizację i budowę oparto o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W szczególności poważne wątpliwości Komisji Europejskiej budziła kwestia braku udziału społeczeństwa w procedurze na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pomijana bądź traktowana bardzo lakonicznie część procedury dotycząca oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

   Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tzw. specustawa), która obowiązuje od 25 maja 2003 r. do 31 grudnia 2007 r., w bardzo wyraźny sposób ingerowała w system ocen oddziaływania na środowisko stworzony ustawą Prawo ochrony środowiska. W szczególności spowodowała, że na etapie pozwolenia na budowę procedura przeprowadzania postępowania w sprawie ooś była ograniczona o podstawowy element - udział społeczeństwa. Kwestia ta stanowiła najpoważniejszy zarzut Komisji Europejskiej dotyczący niezgodności specustawy z wymaganiami dyrektyw ocenowych. Jednak w świetle stawianych przez Panią Poseł pytań odniosę się przede wszystkim do zagadnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko i jego zakresu, pomijając szczegóły związane ściśle z procedurą przeprowadzania postępowania w sprawie ooś dla dróg krajowych.

   W przeciwieństwie do ogólnie przyjętych przepisów dotyczących postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko raporty o oddziaływaniu na środowisko dla dróg krajowych sporządzane były nie w oparciu o przepisy art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, ale według załącznika nr 1 do specustawy na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji oraz według załącznika nr 2 na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę.

   W załączniku nr 1 wskazano jako obligatoryjne między innymi następujące elementy raportu:

   - zidentyfikowanie elementów środowiska oraz dóbr kultury istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (ust. 1 pkt 1),

   - ustalenie wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności na ludzi, zwierzęta, rośliny, powierzchnię ziemi, wodę, powietrze, klimat, dobra materialne, krajobraz oraz wzajemne oddziaływanie między tymi elementami środowiska (ust. 1 pkt 2),

   - przyjęcie za podstawę oceny istniejących danych obserwacyjnych i pomiarowych oraz innych informacji dotyczących stanu środowiska i dóbr kultury, występujących uciążliwości, a także danych zawartych w istniejących opracowaniach dotyczących stanu środowiska (ust 1 pkt 4),

   - przedstawienie zagadnień w formie opisowej i graficznej, w tym map w skali 1:5000 (ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 pkt 16),

   - charakterystykę środowiska w obszarze przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, uwzględniającą: elementy przyrodnicze środowiska i tendencje zmian w nim zachodzących; obszary chronione, określone na podstawie odrębnych przepisów oraz walory krajobrazowe i rekreacyjne (ust. 2 pkt 2),

   - opis wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (ust. 2 pkt 3),

   - opis wariantów przebiegu przedsięwzięcia drogowego w sąsiedztwie lub na obszarach rezerwatów przyrody, parków narodowych, parków krajobrazowych i obszarów objętych ochroną przyrody na podstawie prawa międzynarodowego oraz na obszarach intensywnej zabudowy mieszkaniowej, wraz z uzasadnieniem wyboru wariantu (ust. 2 pkt 4),

   - określenie przewidywanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnego zagrożenia spowodowanego wypadkiem drogowym (ust. 2 pkt 7),

   - przedstawienie przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujących bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko występujące w czasie realizacji i eksploatacji obiektu drogowego (ust. 2 pkt 8),

   - określenie potencjalnych zagrożeń w poszczególnych fazach realizacji i eksploatacji obiektu drogowego dla warunków życia i zdrowia ludzi, w tym prawdopodobnego zasięgu oddziaływań ponadnormatywnych hałasu, zanieczyszczeń powietrza, wody (ust. 2 pkt 10),

   - opis zastosowanych metod prognozowania, przyjętych założeń i rozwiązań oraz wykorzystanych danych, w tym o ruchu drogowym, a także stwierdzonych braków i niedoskonałości w tym zakresie (ust. 2 pkt 12),

   - przedstawienie przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko oraz ocenę efektywności proponowanych metod i środków (ust. 2 pkt 13),

   - przedstawienie wniosków dotyczących warunków projektowania i realizacji planowanego przedsięwzięcia, w tym zabezpieczeń środowiska oraz potrzeby zmian przebiegu drogi w odniesieniu do wybranych jej odcinków ze względu na ochronę dóbr kultury i ochronę przyrody (ust. 2 pkt 14).

   Natomiast raport opracowywany na etapie pozwolenia na budowę stanowił w zasadzie syntezę warunków realizacji przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska zawartych w decyzji o ustaleniu lokalizacji oraz w innych decyzjach dotyczących ochrony środowiska, a także ewentualną ich weryfikację związaną z uszczegółowieniem projektu przedsięwzięcia na etapie projektu budowlanego, oraz w związku ze stwierdzeniem nowych okoliczności i oddziaływań. Raport na tym etapie miał charakter kontrolny; jego zadaniem była np. ocena poprawności metod prognozowania i analiz dotyczących oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko wykorzystanych w projekcie wraz z oceną poprawności i kompletności danych o ruchu drogowym istniejącym i prognozowanym oraz zastosowanych środków redukujących te oddziaływania, a także ocena efektywności środków zapobiegających, redukujących i kompensujących oddziaływania na elementy środowiska zastosowanych w projekcie budowlanym, z uwzględnieniem okresów realizacji i eksploatacji projektowanego przedsięwzięcia drogowego.

   Należy jeszcze raz podkreślić, że specustawa w sposób bardzo poważny ingerowała w zasady przeprowadzania postępowania w sprawie ooś w odniesieniu do dróg krajowych, natomiast zakres raportu na etapie lokalizacyjnym nie różnił się zasadniczo od wymogów przepisów prawa ochrony środowiska. Tymczasem w trakcie wnioskowania o przyznanie funduszy europejskich okazało się, że inwestorzy, pomimo obowiązku zapisanego w ustawie z 2003 r., nie spełniali jej podstawowych i obligatoryjnych wymagań dotyczących zakresu raportu - w szczególności z zakresu oceny wpływu na obszary Natura 2000 i analiz wariantowych.

   Zmiana ustawy Prawo ochrony środowiska z 18 maja 2005 r. zlikwidowała część przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym uchyliła załączniki nr 1 i 2, o których pisano wyżej. Aktualnie procedura postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla dróg krajowych jest określona w ustawie Prawo ochrony środowiska, tak jak i dla wszystkich innych przedsięwzięć. Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami zakres raportu dla dróg będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko określa art. 52.

   Jednocześnie nowela ustawy Poś zlikwidowała wielokrotność obowiązku przeprowadzania tych postępowań (czyli np. na etapie lokalizacji oraz na etapie pozwolenia na budowę). Tym samym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza się jednokrotnie, z udziałem społeczeństwa, i jednokrotnie sporządza się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wg przepisu art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. Raport ten powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji oraz likwidacji, zawierając między innymi:

   - opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (pkt 2),

   - opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 3),

   - określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w wypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt 4),

   - uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na: ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę i powietrze; powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz; dobra materialne; zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, oraz wzajemne oddziaływanie między tymi elementami (pkt 5),

   - opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: istnienia przedsięwzięcia; wykorzystywania zasobów środowiska; emisji oraz opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę (pkt 6),

   - opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko (pkt 7),

   - przedstawienie zagadnień w formie graficznej (pkt 10),

   - przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji (pkt 12),

   - wskazanie trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport (pkt 13).

   Jak wskazują na to przytoczone przepisy, wymagania odnośnie do zakresu raportu są zbieżne z dotychczasowymi, określonymi w załączniku nr 1 do spec-ustawy; nowela ustawy Prawo ochrony środowiska niczego nowego w tym zakresie nie wprowadziła, zwłaszcza zaś nie wprowadziła takich obowiązków, które powodowałyby poważne opóźnienia budowy dróg i dodatkowe duże nakłady inwestycyjne dla inwestorów. Wręcz przeciwnie, należy jeszcze raz powtórzyć, ze aktualnie należy sporządzić raport jednokrotnie, wyłącznie w toku postępowania w sprawie ooś na etapie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; po jej uzyskaniu nie ma obowiązku przeprowadzania kolejnego postępowania w sprawie ooś i opracowywania kolejnego raportu. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy uzyskać m.in. przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 46 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy Poś). Decyzję tę należy także uzyskać przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w trybie przepisów prawa budowlanego - w tym przypadku ewentualnie może być wymagane sporządzenie dodatkowej, nowej dokumentacji w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko.

   Jeśli dla planowanego przedsięwzięcia drogowego nie można zastosować przepisów przejściowych art. 19 ust. 1 i 2, dokumentację dotychczas opracowaną inwestor powinien ewentualnie uaktualnić zgodnie z art. 52 ustawy Poś, ale nie sporządzać całkowicie nowej. Kwestia wariantowania w ramach tej dokumentacji nie powinna być niczym nowym dla inwestora, ponieważ obligatoryjny obowiązek prowadzenia analiz rozwiązań wariantowych w raporcie nakładała na niego również specustawa.

   Warto także zwrócić uwagę na jeszcze inny aspekt prawny. Ustawa z 2003 r. poprzez swoje zapisy spowodowała, że każdy nowy odcinek drogi krajowej, nawet o długości kilkuset metrów, podlegał postępowaniu w sprawie oceny oddziaływaniu na środowisko, w ramach którego należało sporządzić raport wg załącznika 1 do specustawy, a następnie wg załącznika nr 2 na etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

   Tymczasem zgodnie ze znowelizowanymi przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska - w odniesieniu do inwestycji drogowych ma zastosowanie przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, znowelizowanego rozporządzeniem z 10 maja 2005 r., z którego wynika, że:

   - do I grupy należą autostrady, drogi ekspresowe, drogi krajowe o długości nie mniejszej niż 10 km oraz inne drogi publiczne o nie mniej niż czterech pasach ruchu, o długości nie mniejszej niż 10 km;

   - do II grupy należą zgodnie z ww. rozporządzeniem - pozostałe drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, z wyłączeniem przedsięwzięć polegających na budowie zjazdów z dróg publicznych;

   - do grupy III zaliczają się natomiast drogi pozostałe, jeżeli mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

   Jednocześnie należy zdementować informację, że dla dróg krajowych decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna obejmować całą długość tej drogi w województwie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna dotyczyć całego zamierzenia, na całej jego długości na danej drodze w województwie, a nie całej długości tej drogi w województwie. Szczegółowo kwestie te przedstawiono we wspólnym stanowisku ministrów infrastruktury i środowiska z 26 lipca 2005 r.

   Mając powyższe na uwadze, jeszcze raz podkreślam, że obowiązek oceny wariantów w raporcie o oddziaływaniu na środowisko nie jest jego nowym elementem, który może spowodować wydłużenie procedury przygotowania inwestycji drogowych. Obowiązek badania rozwiązań wariantowych istnieje już od co najmniej 1995 r. (w odniesieniu do autostrad), w odniesieniu do dróg krajowych - od 2001 r., a w szczególności w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - od 25 maja 2003 r. Warianty rozpatrywane w raporcie powinny być wynikiem wcześniejszych prac koncepcyjnych i stanowić efekt przeprowadzonego wcześniej wyboru rozwiązań przez inwestora do dalszych prac projektowych. Zmienione przepisy prawa ochrony środowiska nie wprowadziły zatem nic nowego w tym zakresie. Nadal, jak miało to miejsce dotychczas, minister środowiska będzie wymagał od inwestorów i projektantów spełnienia wszystkich obowiązków wynikających w szczególności z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie przyrody, zgodnych z wymaganiami dyrektyw UE. Natomiast znowelizowane przepisy w sposób jednoznaczny uprościły procedury, w szczególności likwidując powtarzalność postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na kolejnych etapach planowania i realizacji przedsięwzięcia.

   Mając na celu zachowanie pewnej ciągłości proceduralnej, wprowadzono w noweli przepisy przejściowe. Zgodnie z nimi, w przypadku dróg krajowych, jeśli przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów (tj. przed 28 lipca br.) zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie zostały wydane pozwolenia na budowę, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu (art. 19 ust. 2 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw). Jednocześnie można zastosować przepis ustępu 1 tego artykułu, który mówi, że w przypadku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed 28 lipca br. przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.

   Konkludując, jeśli konkretne przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 19, istnieje możliwość uzyskania decyzji lokalizacyjnych czy pozwoleń na budowę dla dróg krajowych w trybie przepisów specustawy.

   Warto też zwrócić uwagę na przepis przejściowy art. 10 noweli ustawy, dzięki któremu inwestorzy mogą uzupełnić niedociągnięcia formalne i mimo wydanych decyzji lokalizacyjnych czy pozwolenia na budowę wnioskować o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Jest to przepis, który w szczególności umożliwia potencjalnym beneficjentom uzupełnienie dokumentacji zgodnie z wymaganiami dyrektyw i uzyskanie środków z funduszy wspólnotowych; w trybie dotychczasowych przepisów było to bardzo utrudnione lub niemożliwe, na co wskazują doświadczenia z ostatnich kilku miesięcy.

   Wprowadzone zmiany do ustawy Prawo ochrony środowiska upraszczają procedurę ocen oddziaływania na środowisko, a jednocześnie doprecyzowują przepisy w relacji z innymi ustawami, w tym z ustawą o ochronie przyrody w zakresie ocen oddziaływania na środowisko na obszarach Natura 2000, które stanowią szczególny punkt zainteresowania Komisji przy przyznawaniu środków UE. Reasumując, nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska umożliwiła między innymi zlikwidowanie barier formalnoprawnych (dotyczących wniosków do Funduszu Spójności i funduszy regionalnych), powodujących poważne utrudnienia w przyznawaniu środków finansowych lub nawet ryzyko konieczności zwrotu środków już przyznanych w przypadku niewypełnienia wymogów związanych z koniecznością przeprowadzenia postępowania w sprawie ooś zgodnie z Dyrektywą 85/337 zmienioną Dyrektywą 97/11. Pozwoliła również na formalne uzupełnienie (m.in. dzięki przepisom przejściowym) prowadzonych dotychczas postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach których podnoszone były przez KE i organizacje ekologiczne braki w dokumentacji.

   Wobec przedstawionych powyżej działań twierdzenie o możliwej utracie przez Polskę pomocy finansowej UE jest nieuzasadnione.

   Jednocześnie informuję, że w związku z licznymi zapytaniami kierowanymi do ministra środowiska oraz ministra infrastruktury, dotyczącymi interpretacji zmienionych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, które weszły w życie z dniem 28 lipca 2005 r., w szczególności w zakresie ocen oddziaływania na środowisko w odniesieniu do procedur lokalizacyjnych i realizacyjnych dróg krajowych, w dniu 26 lipca 2005 r. zostało podpisane wspólne stanowisko obu ministrów w tej sprawie, o czym wspominano wyżej. Stanowisko to zostało umieszczone na stronach internetowych ministerstwa środowiska oraz rozesłane do wszystkich wojewodów.

   Aktualnie przygotowywane są również ogólne wytyczne przeprowadzania postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanych przedsięwzięć w świetle nowych przepisów, które również zostaną umieszczone na stronach ministerstwa środowiska. Kolejnym krokiem będzie ich uszczegółowienie w kwestiach związanych z oceną wpływu planowanych przedsięwzięć na stan obszarów Natura 2000.

   Z wyrazami szacunku

   Minister

   Tomasz Podgajniak

   Warszawa, dnia 5 sierpnia 2005 r.