Debaty sejmowePierwsza Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie stanu i perspektyw dofinansowania z budżetu państwa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w latach 2001-2006

   W związku z przekazaną przez pana marszałka przy piśmie z dnia 20 maja br., znak: SPS-0202-6487/01, interpelacją posła Jana Kulasa w sprawie stanu i perspektyw dofinansowania z budżetu państwa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w latach 2001-2006, pozwolę sobie przedstawić, co następuje:

   Sytuacja finansowa administrowanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych była w ciągu ostatnich kilku tygodni przedmiotem wzmożonego zainteresowania zarówno parlamentarzystów, jak i mediów. Wspomniana sytuacja była opisywana przez media w tonie dalece pesymistycznym.

   Zanim więc udzielę szczegółowych odpowiedzi na postawione przez pana posła Kulasa pytania, pozwolę sobie na odniesienie się do sformułowanych przez media zarzutów oraz na przedstawienie oceny sytuacji z perspektywy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.

   Wszystkie obiektywne wskaźniki potwierdzają, iż w efekcie wdrażanego programu naprawczego sytuacja Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest w chwili obecnej znacznie lepsza niż w ciągu wielu poprzednich lat, a więc również lepsza niż przed 1999 r., czyli w okresie poprzedzającym wprowadzenie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Nie są zatem prawdą padające w mediach stwierdzenia, że zagrożona jest płynność finansowa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz że miałyby być jakoby zagrożone bieżące wypłaty emerytur i rent.

   Umowy z bankami komercyjnymi zakładają dopuszczalny poziom zadłużenia FUS do wysokości ok. 3 mld zł, podczas gdy w okresie stycznia i lutego br. wahał się on na średnim poziomie ok. 300 mln zł - czyli dziesięciokrotnie niższym. Kredyty te służą wyłącznie sterowaniu płynnością finansową FUS.

   Wpływy ze składek, które wyniosły w 1999 r. nieco ponad 56,6 mld zł, w roku 2000 osiągnęły już poziom prawie 68,6 mld zł, czyli odnotowano wzrost wpływów ze składek o ok. 12 mld zł.

   ZUS co miesiąc wypłaca w terminie ustawowo określone świadczenia dla ok. 7,5 mln emerytów i rencistów.

   Podnoszone przez media zarzuty dotyczące nierealizowania przez ZUS zobowiązań względem ubezpieczonych i Otwartych Funduszy Emerytalnych wydają się być również co najmniej przesadzone.

   ZUS przekazuje na bieżąco składki zarówno do Kas Chorych (w 2000 r. przekazano składki na sumę prawie 21,5 mld zł, co stanowi kwotę o ok. 10% wyższą od zaplanowanej). Również wyższe od planowanych są składki zdrowotne w 2001 r.

   Do Otwartych Funduszy Emerytalnych płynie ˝na bieżąco˝ składka - we wszystkich tych przypadkach, gdzie nie ma błędów w dokumentach rozliczeniowych oraz istnieje pewność, że prawidłowo zostali zidentyfikowani płatnicy składek i ubezpieczeni, za których mają być przekazane składki do OFE.

   Odnosząc się do kwestii zasad funkcjonowania ˝starego˝ systemu emerytalno-rentowego obowiązujące do końca 1998 r. należy stwierdzić, że był to system w całości repartycyjny (oparty na tzw. umowie pokoleniowej) - w systemie tym bieżące wypłaty emerytur i rent pokrywane były ze składek wpływających na bieżąco do systemu. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych przypominał jeden ˝wspólny worek˝ bez podziału na wyodrębnione fundusze odpowiadające poszczególnym typom ryzyk ubezpieczeniowych. ˝Stary˝ system okazał się nieodporny na takie zjawiska, jak: starzenie się społeczeństwa, wzrost bezrobocia, spadek produkcji i/lub płac realnych.

   Niestety w latach minionych (zwłaszcza w latach 80-tych) przyznane zostały określonym grupom zawodowym liczne przywileje emerytalne, zarówno w zakresie możliwości wcześniejszego rozpoczęcia (a zatem dłuższego) pobierania świadczeń, jak i w zakresie korzystniejszych zasad ich naliczania, chociaż uzyskaniu tych przywilejów nie towarzyszyło podwyższenie wysokości składek dla tych grup zawodowych.

   Przyjęcie na siebie przez państwo takich zobowiązań odbyło się zatem kosztem pozostałych (w większości nieuprzywilejowanych) ubezpieczonych, świadczeniobiorców oraz podatników, jako że wpływające do funduszu bieżące składki okazały się niewystarczające do sfinansowania tych zobowiązań i konieczne stało się z jednej strony podniesienie wysokości składek, a z drugiej - podniesienie wysokości dotacji budżetu państwa. Na tej właśnie zasadzie odbywało się do końca 1998 r. finansowanie systemu emerytalno-rentowego.

   Na te negatywne zjawiska nałożyły się także inne, takie jak: spadek liczby osób opłacających składki przypadających na jednego świadczeniobiorcę (optymalna sytuacja to taka, gdy proporcja ta wynosi 2/1), połączony z wydłużającą się przeciętną długością trwania życia (a więc także wydłużeniem okresu pobierania świadczeń) oraz ze spadkiem liczby urodzeń.

   Według opinii fachowców: ekonomistów, statystyków, demografów i specjalistów od ubezpieczeń, przy zachowaniu systemu w jego niezmienionym kształcie i dalszym utrzymywaniu się opisanych negatywnych zjawisk, około roku 2015-2020, kiedy na emeryturę przejdzie pokolenie tzw. ˝powojennego wyżu demograficznego˝ mogłoby nastąpić załamanie finansowania systemu emerytalno-rentowego, ponieważ pieniędzy pochodzących zarówno z bieżących składek, jak i z podatków w ogóle przestałoby wystarczać na bieżące wypłaty świadczeń.

   Opisane realne zagrożenia ˝starego˝ systemu emerytalno-rentowego stały się głównym źródłem decyzji o jego reformie. Poza koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i stabilności finansowej systemu, celem reformy było także wprowadzenie przejrzystości zasad jego funkcjonowania oraz sprawiedliwych (uzależnionych jedynie od ilości środków - składek zgromadzonych na indywidualnych kontach ubezpieczonych) zasad ustalania wysokości świadczeń wypłacanych z systemu.

   Do odpowiedzi na pytania o kształtowanie się w kolejnych latach perspektyw dofinansowania z budżetu państwa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zostanie wykorzystana symulacja przygotowana w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej na podstawie modelu ˝Budżet Polityki Społecznej˝. Model ten został przygotowany przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową we współpracy z MP i PS. Metodologia modelu oparta została o standardy Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP), która również służyła pomocą ekspercką w trakcie prac. Celem modelu jest szacowanie wydatków na całą sferę zabezpieczenia społecznego, ze szczególnym uwzględnieniem największej jej części, czyli Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zakres symulacji dotyczy systemu emerytalnego oraz systemu rentowego w perspektywie do 2020 r.

   Do symulacji przyjęte zostały następujące założenia makroekonomiczne:

Założenia średnia2001-2005 średnia2006-2010 średnia2011-2015 średnia2016-2020

Dynamika realnego PKB 6,6% 5,8% 4,7% 4,3%

PKB w cenach bieżących (mld zł) 1059 1860 2949 4247

Pracujący (mln) 15,9 17,8 18,1 17,7

Aktywni zawodowo (mln) 18,3 19,6 19,9 19,4

Bezrobotni (mln) 2,4 1,8 1,8 1,7

Stopa bezrobocia 13,2% 9,1% 9,0% 9,0%

Inflacja (CPI), średniorocznie 6,6% 5,0% 3,8% 2,5%

Nominalne wynagrodzenie miesięczne (zł) 2735,33 4308,83 6740,62 9953,70

   Założenia te są zgodne z prognozowanym rozwojem gospodarczym według ostatniego raportu sporządzonego przez OECD.

   Przy takim rozwoju ekonomicznym do otwartych funduszy emerytalnych będzie przekazywane corocznie od 1,2% PKB w 2001 r. do 1,9% PKB w 2020 r. Na koniec okresu prognozy aktywa zgromadzone w otwartych funduszach emerytalnych powinny sięgać 30% PKB.

   Przekazanie części składek emerytalnych do drugiego filaru wiąże się z koniecznością uzupełniania deficytu w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednak w kolejnych latach deficyt ten powinien maleć ze względu na wyższą dynamikę wpływów ze składek niż wydatków na świadczenia. Ilustracja poniżej przedstawia prognozowane wpływy oraz wydatki funduszy emerytalnego i rentowego:

   Jak można zaobserwować, deficyt w funduszu emerytalnym powinien maleć stopniowo do roku 2009. Istniejący niedobór z wpływów ze składek w latach 2008-2013 według prognozy, będzie uzupełniony ze środków zgromadzonych w Funduszu Rezerwy Demograficznej. Po roku 2014 w funduszu emerytalnym powinna pojawić się nadwyżka. Podobnie przedstawia się sytuacja funduszu rentowego. Istniejący obecnie deficyt powinien maleć i według prognozy zostać zniwelowany do 2006 r. W latach 2007-2020, przy przyjętych założeniach, fundusz ten powinien odnotować nieznaczną nadwyżkę.

   Prognoza na podstawie modelu ˝Budżet polityki społecznej˝ wskazuje, iż fundusze emerytalny i rentowy będą wymagały z budżetu państwa dotacji do roku 2008 włącznie. Przy czym dotacja ta będzie najwyższa do roku 2003, kiedy jej całkowita wysokość będzie wynosić ok. 2% PKB rocznie. Również w tych latach całkowita dotacja będzie wyższa niż odpływ składki do otwartych funduszy emerytalnych i FUS wymagał będzie również dotacji uzupełniającej. W latach 2004-2008 wysokość prognozowanego niedoboru w systemach emerytalnym oraz rentowym będzie niższa niż suma składek przekazywanych do otwartych funduszy emerytalnych i będzie maleć od ok. 1,5% PKB w 2004 r. do 0,5% PKB w roku 2008.

   Należy nadmienić, iż prognoza nie obejmuje wydatków związanych z funduszami wypadkowym i chorobowym, które obecnie również znajdują się w nieznacznym deficycie. Sytuacja finansowa tych funduszy istotnie zależy od przyjętych rozwiązań ustawowych, przede wszystkim - nowej ustawy o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego z tytułu choroby i macierzyństwa oraz planowanego wprowadzenia nowych zasad dotyczących ubezpieczenia wypadkowego. Według pierwszych szacunków, oszczędności osiągnięte w systemie świadczeń chorobowych w ostatnim roku pozwalają szacować zbilansowanie się funduszu chorobowego w najbliższych latach. Również osiągnięcie stabilności finansowej systemu wypadkowego jest podstawą toczących się prac nad projektem ustawy.

   Według istniejących przepisów od 1999 r. niedobór w FUS wynikający z wprowadzenia reformy emerytalnej, pokrywany jest w całości przez budżet państwa. Do tego celu mają przede wszystkim służyć wpływy z prywatyzacji, a jeżeli nie będą one wystarczające - pozostałe dochody budżetowe. Dotacja na pokrycie deficytu wynikającego z ubytku składki jest szacowana corocznie przez ZUS i stanowi element ustawy budżetowej.

   Jeżeli chodzi o poruszaną przez pana posła kwestię realnego wzrostu emerytur i rent należy zauważyć, że już dzisiaj przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DzU nr 162, poz. 1118 z późn. zm.) zawierają mechanizmy osiągania realnych wzrostów tych świadczeń. Zgodnie z art. 88 ust. 1 - emerytury i renty podlegają waloryzacji w celu zachowania co najmniej ich realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem.

   Przy ustalaniu wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent przyjmuje się, że wzrost nominalny przeciętnej emerytury i renty nie może być niższy niż prognozowany na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększony:

   1) w latach 1999-2000 o 15% różnicy pomiędzy prognozowanym na dany rok średniorocznym wskaźnikiem przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej a prognozowanym na dany rok średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych, jeśli prognozowany na dany rok średnioroczny wskaźnik przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej jest wyższy niż prognozowany na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych,

   2) w roku 2001 i w latach następnych o 20% różnicy, o której mowa w pkt 1.

   Wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych, o którym mowa w ust. 2, jest wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, jeżeli jest on wyższy od wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów.

   W ustawie budżetowej na rok 2001 przewidziano średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych na poziomie 107,0%. Jednocześnie wskaźnik waloryzacji emerytur i rent od 1 czerwca br. wyniesie 112,7%.

   Stały wzrost świadczeń emerytalno-rentowych w dalszej perspektywie jest natomiast uzależniony od tempa wzrostu gospodarczego i dalszego spadku poziomu inflacji w naszym kraju.

   Sekretarz stanu

   Ewa Lewicka

   Warszawa, dnia 25 maja 2001 r.